L'organisation territoriale, une rupture pour 2009

Dans la série préparation des chantiers d'automme, après l'usine à gaz, voici le mille-feuilles. C'est un des nombreux serpents de mer de la vie politique française qui a fait sa réapparition dans le débat politique en cette fin de première année de quinquennat. Cette fois-ci, c'est notre Président qui a relancé le sujet en avouant qu'« il va falloir qu'un jour je me demande si ce ne sera pas un chantier pour 2009, on parle des structures territoriales en France. Parce que nous sommes arrivés à un degré de complexité sans précédent ». Et de rajouter qu'« on ne peut pas moderniser la France sur un plan économique, sur un plan social, et puis ne pas toucher à l'appareil administratif ».

Le constat est bien connu : la France est devenue un mille-feuille de structures administratives non spécialisées qui s'occupent de tout et de rien. La non-spécialisation des collectivités entraine une concurrence généralisée entre elles où chacune ne cherche souvent qu’à exister sur le mode "dépenser, c'est agir", avec un coût faramineux pour les français (le budget des collectivités atteint la moitié de celui de l'Etat) pour une efficacité pour le moins limitée. Cela entraine également une concurrence entre les structures territoriales et les structures déconcentrées de l'Etat sur pleins de sujets où la loi ne fixe pas clairement les compétences (voir les schémas des annexes du rapport Lambert qui sont assez instructifs à ce sujet).

Le dit rapport d'Alain Lambert sur les collectivités territoriales remis en décembre dernier avait mis en lumière le cafouillage de nos collectivités territoriales, l'explosion des dépenses depuis 20 ans (+290% pour les Régions, +78% pour les départements et +75% pour les communes) et gentiment demandé de mettre de l'ordre dans tout cela. Le rapport Attali avait mis également un coup de pied dans la fourmilière en proposant tout simplement la suppression des départements sur 10 ans. Mais le président, devant le tollé général, s'était empressé de refuser cette idée pour des raisons politiques (le rapport Attali n'avait pas bonne presse auprès des députés, souvent conseillers généraux, et la majorité tanguait un peu) et électorales (les cantonales et municipales étaient en approche) justifiant que les départements avaient « la légitimité historique ».

Regardons la, un peu cette Histoire qui légitima le département. Les départements ont été crées en 1789 par la Constituante afin d'instaurer une rupture avec l'Ancien Régime dans l'organisation territoriale et surtout de lutter contre les Provinces françaises, source du pouvoir de l'aristocratie. Les départements ont pris véritablement leur essor sous Napoléon quand celui-ci a crée l'administration. Les départements ont été créés parce qu'il fallait que le pouvoir central, du moins ses représentants, se trouvent à moins d'un jour de cheval de tous les citoyens afin d'être plus "proches" de chacun, comprenez : de les contrôler. Nous pouvons donc dire que la "légitimité historique" existe car les départements ont plus de 200 ans mais les principes de cette légitimité ont grandement disparu : la lutte contre l'Ancien Régime et l'aristocratie a assez bien marché et le pouvoir central est toujours à moins d'une journée en cheval-voiture de tous les citoyens à partir de la Région.

Mais on ne peut regarder les départements qu'avec les lunettes de l'Histoire qui donnerait la "légitimité historique", même si les sources de cette légitimité sont aujourd'hui plus que faibles, il faut aussi regarder les départements à l'aune du monde actuel et il y a trois arguments qui votent irrémédiablement contre : l'Europe, la mondialisation et l'obligation de l'efficacité publique.

Primo : la mondialisation nous oblige à repenser notre organisation territoriale pour une meilleure compétitivité des territoires, une meilleure organisation et gestion des infrastructures. Le modèle qui s'impose est celui d’un territoire avec des infrastructures de taille conséquentes qui desservent un territoire regroupant une large population avec une métropole à rayonnement international. Ce modèle n’est plus le modèle départemental mais le modèle régional. D'ailleurs, les pouvoirs publics partagent ce constat puisque les pouvoirs économiques ont été dévolus aux Régions par la loi Raffarin de décentralisation.

Deuxio : l'Europe également rend obsolète les départements car dans la politique communautaire, l'unité de base est la Région. Les financements européens ne sont accordés qu'aux projets d'envergure régionale, c'est-à-dire qui recouvrent des territoires et des bassins de population d'ampleur suffisante. Or les financements restent à la base de toute politique territoriale. Les départements sont condamnés à être impuissants car le logiciel européen est basée sur les Régions (ce qui ouvre de nouveaux problèmes auxquels il faudra veiller¹).

Tercio : l'obligation d'efficacité de l'action publique, là encore, ne plaide pas pour les départements. La France est « en faillite » nous a expliqué notre premier ministre, il y a l’obligation d’une gestion rigoureuse des deniers publics. On ne peut pas continuer à financer à fond perdu des départements dont l’action n’est ni efficace ni cohérente. Les compétences de développement économique et des infrastructures sont bien mieux gérés par les Régions. Et les compétences sociales et les infrastructures de proximité sont bien mieux gérées au plus proche du terrain par les structures intercommunales qui permettent de s'adapter aux réalités, aux besoins, aux attentes, aux situations souvent différentes d'un territoire à l'autre. Ainsi les départements sont maintenant un échelon bâtard, trop petit pour le développement économique et trop grand pour la proximité sociale.

Le constat est en fait simple : le département était adapté lorsqu'il s'agissait d'unifier la France, d'en contrôler les moindres recoins et de lutter contre les baronnies provinciales mais désormais, l'époque a changé, nous devons nous y adapter. Mais une fois la décision prise de changer l'organisation administrative, il faut s'occuper des modalités pratiques et c'est là que tout se complique.

Car les corporatismes ne tarderont pas à se mettre en marche. Entre le lobby départementaliste (conseillers généraux, députés et sénateurs) sans parler du lobby des fonctionnaires appuyés par la gauche qui verrait la réorganisation comme le prétexte à la suppression de postes et à moins d'Etat, les défenseurs du statut quo sont très, très puissants.

Alors pour déminer l'opposition des départementalistes institutionnels, il faut simplement prévoir le bon schéma institutionnel où personne ne sera lésé. Pour cela, plutôt que la disparition pure et simple des départements (et des conseillers généraux avec), il faut organiser le transfert des élus départementaux au niveau régional avec un changement du mode de scrutin. En clair, les conseils généraux deviendraient des conseillers régionaux élu selon le même mode de scrutin et les conseillers régionaux actuels disparaitraient. Cela permettra en plus de faire un sort aux élections régionales, (élues au scrutin de listes) ou les arrangements entre partis sont prédominants, pour l'échanger contre un scrutin uninominal à deux tours, fondement de la république gaulliste française, qui favorise l'élection de majorité stable et forte.

Mais le problème de notre organisation territoriale ne se résume pas aux départements, il est bien plus large. C'est l'ensemble de nos collectivités territoriales qu'il faut revoir. Pouvons-nous sérieusement continuer avec les communes, les structures intercommunales, les régions à compétence générale sachant que tout cela est en concurrence avec les structures déconcentrées de l'Etat ? Ainsi, dans le cas de l'action sociale, on retrouve toutes les strates du mille feuilles en action désordonnée : CCAS (Centre Communal d'Action Sociale), CIAS (Centre Intercommunal d'action Sociale) et les services territoriaux des départements ! Il faudra organiser une véritable refondation de notre organisation territoriale avec définition précise des missions et des programmes d'action de chacun (compétence spéciale et non plus compétence générale), définition des recettes propres car les collectivités territoriales doivent être indépendantes financièrement et ne plus dépendre des dotations de l'Etat, définition également d'un pacte de stabilité entre l’Etat et les collectivités (elles peuvent aujourd'hui augmenter leurs recettes à leur gré) pour que la gestion rigoureuse des finances publiques s'applique aussi à elles, mise en place du principe de subsidiarité et du décideur-payeur et surtout, il faudra regarder à la réduction pure et simple des missions des collectivités publiques et de l’Etat…C'est un véritable Grenelle des collectivités territoriales qu'il faudrait organiser pour la deuxième année du quinquennat ; espérons qu'il aura lieu dès 2009 car pour démêler ce sac de noeuds il faudra de la patience, de la ruse, de la force et du temps et ne pas craindre les oppositions et les mécontentements...Il est donc urgent de s'y coller !

1) Mais attention, il y a un autre danger qui menace, c'est que Bruxelles refasse en catimini ce que la Révolution a défait. Ou plus simplement dit, que pour détruire les Etats-Nations, Bruxelles s'appuie sur des Régions fortes, puissantes et indépendantes. C'est d'ailleurs une des tentations des technocrates bruxellois que de créer une Europe supranationale, fédération de régions pour contrer l'opposition historique des Etats au fédéralisme. Le gouvernement doit être vigilant à ne rien céder sur ce sujet. C'est là que le fait d'introduire la reconnaissance des langues régionales dans notre Constitution représente un véritable danger car cela ouvrirait la voie à une signature de la Charte des langues régionales, bras armé de ce projet bruxellois. Et pour ceux qui pensent que je vois le mal partout, il suffit de regarder ce qui se passe en Belgique, siège de la capitale européenne, où l’Etat belge est en train de se disloquer, mais également en Espagne, en Italie…